未来法治研究院第四十二期ODR机制读书会于2020年12月7日在中国人民大学明法楼206室举行。本次读书会上，报告人以“ODR机制与金融消费纠纷”为主题，围绕多篇相关文献进行了主题报告。老师和同学们就报告内容、文献观点和相关问题的思考展开了讨论。

主题：ODR机制与金融消费纠纷

主题报告

人大法学院2019级法学硕士 陈家媛

这一部分的主要参考文献是吴弘的《金融纠纷非讼解决机制的借鉴与更新——金融消费者保护的视角》（载《东方法学》2015年第4期）。本文首先对中国各类金融纠纷解决机制的现状和发展做了简要的分析介绍，并提出了不足之处。在文章的第二部分介绍了美国、英国金融ADR的实践，并做评价分析。最后，根据上述分析，该学者认为我国金融ADR机制发展的目标是实现金融消费者的统一保护，以信息披露和共享制度为核心是我国金融ADR机制的实现路径。统一权威投诉平台的构建是目标实现的前提条件；在此平台的基础上，通过信息披露和共享制度来减少金融消费者的信息不对称是目标实现的核心路径；法定监管协调避免金融纠纷解决的重叠与真空是目标实现的重要辅助。

随着中国经济发展步入新纪元，金融产品不断丰富，交易结构更加复杂，由此引发金融消费纠纷的数量爆发式增长，并对整个社会的解纷资源开发和运用提出了更高的要求。以江苏省为例。根据江苏省高级人民法院发布的《江苏法院金融审判白皮书（2018-2020）》显示，2018年以来，江苏法院受理的金融案件总体呈上升趋势，其中2018年受理一审金融商事案件103746件，审结一审金融商事案件91852件，2019年受理112150件，审结100580件，上升幅度均为9.5%，2020年截止8月31日受理77639件，审结52220件，同比分别出现了12.36%、14.92%的下降幅度；2018年受理一审金融犯罪案件1347件，审结一审金融犯罪案件1239件，2019年受理1480件，审结1423件，上升幅度分别为9.87%、14.85%，2020年截止8月31日受理930件，审结624件；2018年受理金融执行案件49135件，执结57762件，2019年受理57676件，执结59530件，同比分别增长17.38%、3.06%。2020年截止8月31日受理金融执行案件36805件，执结28883件。

其次，金融纠纷类型结构转变也对金融纠纷解决资源的高效运用提出了要求。以江苏省为例，根据江苏省高级人民法院发布的《江苏法院金融审判白皮书（2018-2020）》江苏法院受理的金融商事案件类型结构已经发生了较大变化，从传统的银行类、保险类案件占据绝对主导，转变为各种金融案件类型共同并存，特别是涉新兴金融领域的案件占比不断提升，呈现新颖性、复杂性、技术性、国际性的发展趋势。一是融资租赁、保理等非银行融资方式持续增加，服务领域和融资规模不断扩大，与之相关的纠纷案件也将越来越多。二是随着我国多层次资本市场不断健全完善并逐步与国际接轨，纠纷所涉领域将从主板市场扩展到新三板、科创板、银行间市场以及跨市场交易等，所涉交易品种将从股票扩展到债券、基金、私募股权、期货、期权以及其他金融衍生产品等。三是随着金融科技不断进步，金融与科技将进一步深度融合发展，互联网、云计算、区块链、人工智能等新技术在银行、保险、证券、信托等领域进一步得到运用，涉及网络支付、智能投顾、网上理财等业态以及与个人信息、信用保护等有关的纠纷案件也将不断出现。四是金融发展变化过程中以金融创新为名的违法违规行为也层出不穷，准确把握相关行为的合法与非法、违法与违规界限对依法保护合法权益、维护金融安全至关重要。

同时，司法改革过程中，国家从政策层面倡导拓宽纠纷解决的渠道，推动解纷方式的变革，打造共建共享共治的社会治理格局，构建多元化纠纷解决机制。例如，最高人民法院、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会印发《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》的通知指出，要“充分运用在线纠纷解决方式开展工作。不断丰富完善“中国金融消费纠纷调解网”等在线网络调解平台功能，推动通过平台与法院调解平台数据交换、互联互通的方式，建立‘总对总’金融纠纷在线诉调对接机制。积极探索通过信息化手段提高委派、委托调解，送达，案件材料交换，调解协议司法确认等具体工作的效率，便利当事人参与金融纠纷多元化解工作。金融纠纷调解组织应当充分运用技术手段，构建涵盖在线调解、现场调解、电话调解等多途径的调解体系，高效及时化解纠纷。制定完善在线纠纷解决规则，总结推广远程调解等实践经验。金融纠纷调解组织强化硬件设施配置，对调解过程实行录音录像，实现调解全程留痕；人民法院进行司法确认过程中需要调取相关录音录像资料的，金融纠纷调解组织应积极配合。”（在更早颁布的《最高人民法院、中国保险监督管理委员会关于全面推进保险纠纷诉讼与调解对接机制建设的意见》、《最高人民法院、中国证监督管理委员会关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》中也有类似表述）。以此为背景，为回应金融消费纠纷解决的特殊需求，金融消费纠纷在线解决的理念应运而生。

一、金融纠纷ODR机制问题的引入

（一）金融纠纷与金融纠纷解决机制

关于金融纠纷的概念，最高院与证券业监督委员会（以下简称“证监会”）联合出台的《关于在全国部分地区开展证券期货多元纠纷化解机制试点工作的通知》认定证券期货纠纷范围包括自然人、法人和其他组织之间因证券、期货、基金等资本市场风险投资业务产生的合同及侵权纠纷。这一政策为学界探讨包括证券期货纠纷在内的金融纠纷的概念提供了基础。通常认为，金融消费纠纷即金融消费者在购买金融机构提供的商品或服务的过程中与之产生的争议。

关于金融消费者如何界定和归类，学界对此也有不同的观点。

首先，在金融消费者与消费者的关系问题。主张消费者概念可以涵盖金融消费者主体的观点认为，通过对生活消费做扩张解释，即将包括证券投资在内的各种金融活动都视为为满足生活中对结算、信用或资金运用等某一方面的金融需求的生活消费，就可以将包括投资者在内的所有“弱势”的金融服务接受者都纳入消费者概念范畴。但也有学者认为，由于我国以《消费者权益保护法》为中心的消费者保护法律体系自身还很薄弱，在传统的消费领域还不能充分保护消费者的合法权益，所以将“金融消费者”简单地作为“消费者”概念在金融领域的延伸和特别化，还无法满足金融消费者保护的需要。主张金融消费者应和一般消费者予以区别的观点则认为，由于金融交易的特殊性，金融消费者较一般消费者处于更加弱势的地位，因而有对金融消费者进行特别保护的客观需要。

其次，在金融消费者的界定问题上，有学者认为，界定金融消费者应当以财力为划分标准，金融消费者的财力是其抵御市场风险能力的重要标志，部分金融消费者在财力上与金融机构相当，而另一部分金融消费者在财力上远远不及金融机构和专业金融消费者，因而在抵御金融市场风险方面的能力较弱，在金融市场中表现出较多的不确定性。发生危机时，他们也往往首当其冲，遭受比较严重的损失。因此，将那些经济实力与金融机构相当的金融消费者界定为专业金融消费者，而将整个金融消费者范畴中不符合专业金融消费者财力要求的主体视为一般金融消费者（非专业金融消费者），就成为较具有代表性的立法例。这在欧盟、英国、新加坡等国和台湾地区的立法中有明显的反映。还有观点认为，界定金融消费者应当将专业能力纳为划分标准。专业能力是指金融消费者在做相关投资决策时在知识、能力和经验上具备的能力，这种能力上的差异往往被视为专业金融消费者与一般金融消费者的主要差异。相对于专门从事金融投资的专业金融消费者，一般金融消费者不仅在财力上远远逊于专业金融消费者，而且通常不具有专业的投资知识、经验和能力。他们根据某金融投资商品的交易量或者对特定金融服务的消费需求做出投资决策，对市场风险的认知能力普遍不强，更容易做出非理性决策。以专业能力为标准对金融消费者进行划分，可以参照欧盟、韩国和台湾地区的对专业投资者和一般投资者划分的做法。也有观点认为，可以将储蓄、保险中的个人称为消费者，但应将资本市场上的个人投资者排除在金融消费者的范围之外。因为投资行为的直接目的是获得资金增值或资本收益，而不是为了生活消费。

第三，在金融消费者是否包括法人的问题上也有一定的理论分歧。有学者根据我国《消费者权益保护》对消费者的定义，将金融消费者定义为。金融消费者是为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者。银行、保险公司、基金公司和证券公司等是与广大百姓接触最为密切的金融机构，个人与这些金融机构之间发生的金融交易行为，都是金融消费行为。有学者认为：“所谓金融消费者，实际上是指为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的个体社会成员。”金融消费者是指与金融机构建立金融服务合同关系，接受金融服务的自然人。这些定义认定金融消费者只是社会个体成员。然而，也有少部分学者将个人和法人全都纳入了金融消费者的范畴。。例如，将金融消费者定义为：“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体。”

在总结上述观点的共性的基础上，我们认为金融消费者是指为满足生活需求，直接或间接的、正式或潜在的接受金融机构服务或购买金融产品的自然人。

具体而言，金融纠纷有以下特点：

第一，金融消费者相较金融机构而言处于弱势地位。无论是基于与金融机构的财力对比，信息获取能力，专业知识还是权利救济，金融消费者都处于相对弱势地位。就信息不对称而言，一方面是金融消费者对于金融机构专业团队设计出来的复杂的金融产品的了解方式有限，一般通过机构的宣传获知；另一原因是金融组织对消费者信息披露不完整。金融机构通常利用格式条款转移风险，使消费者的利益更容易受到侵害，而且金融消费者在遭到损害后，往往投诉无门，或因维权成本过高等因素会放弃维权，权利救济明显不足。从前文中可看出，虽然各国定义有所不同，但均将弱势的消费者列在保护范围之内。

第二，专业性强。总体说来，金融消费不同于日常的生活消费，其涉及更多专业的金融知识，而且随着金融创新多样化，金融服务商品化，晦涩难懂的金融术语甚至与之有关的法律问题也让金融消费者难以辨别。具体来看，金融业由证券业、银行业、保险业等部门构成，与此同时，每个部门销售的产品和服务都具有自身特色与深度。

第三，多样化。一方面，随着金融创新的深入发展，金融产品与服务日趋多样化，人们已经不再满足于单纯的存取款活动了，例如证券业中的业务拓展到了股票、债券以及基金交易，随之而来的金融纠纷自然更加多样化；另一方面，参与主体多样化。以银行业为例，其参与主体来源多样，有学生、社会人士以及大中小企业等。同时，金融组织的种类也呈现出多样化，包含基金与信托机构等多类组织。另外，金融市场变化发展快，金融创新产品多，法律规制相对滞后，反映在金融审判中不断出现新型疑难问题。例如，金融业务中出现的保兑仓、让与担保等新类型担保，在合同效力、金融债权人是否具有优先权等事项中，因案件事实复杂，涉及多方主体，又缺乏明确法律规定，实践中争议多。

第四，复杂性。其一，随着信息技术的发展，在促进金融市场繁荣的同时，也带来了许多不确定的风险，使得金融纠纷呈现出虚拟化，全球化的特点。金融创新发展迅猛，诸如快捷与免密支付的新支付方式已兴起，网络、电信等新类型纠纷也随之产生。例如支付宝不要求刷银行也可支付，无形中增加了许多风险；其二，法律关系复杂，不仅有与借贷关系紧密联系的担保法律关系时常存在，也存在权利质押、反担保、复合担保等情况，如果法官对与之相关的基础知识不甚了解，就难以在纷杂多样的关系中厘清案件事实、选取适当的方式解决纠纷。

一般来说，金融消费者与金融组织产生矛盾时，常见的纠纷解决途径是向金融组织、金融监管机构投诉，由金融行业协会、消费者协会调解，申请金融仲裁，向法院诉讼,或者向媒体披露。考虑到成本、时间、便捷性等因素的影响，向金融组织投诉以反映不满是消费者的最先考量。消费者可以选择发网络邮件、到柜台投诉、拨打客服电话等方式向金融机构反映投诉。目前，我国各地金融组织内部都建立了客服中心，综合受理来自各方消费者的投诉。金融机构作为争议的一方当事人，不仅具有专业知识且对争议细节较为清晰，更容易理清与消费者的矛盾，快速便捷的解决纠纷。此外，向金融机构的监管机构投诉也是消费者常选择的争议解决方式。央行作为监管者，主要负责应对金融消费的投诉、协调不同的监管机构。银保监会、证监会则各司其职，各自负责银行、保险、证券消费的投诉处理和监督管理。例如：2012年早期，保险监督管理委员会设立了境内金融领域内第一个维权投诉专线“12378”，为金融消费者的投诉搭建了桥梁。

投诉无法合理的解决纠纷时，调解也是重要的金融消费解纷方式之一。它包括第三方组织调解、行政调解、法院调解等多种形式。对于第三方组织进行调解，能够选择的调解的主体有二：其一是消费者权益保护组织，其二是专门针对金融消费纠纷的独立调解组织。前者在解决程序上比较简单，耗时短、费用低，能最大限度地为金融消费者服务，但是这类组织不具备对金融行业的约束力，在调查执行上存在困难。后者具有针对性，其工作人员也具备相应的专业知识，能够和行业内的机构以及法院建立联系，更容易产生调解效果，然而，这类组织数量少，发展也并不完善，在数量和覆盖范围上难以满足当前需求。以银行调解纠纷为例，2012年，北京银行业协会协同北京市西城区法院建立北京首个银行业金融纠纷调解工作站。该调解站规定，凡涉及银行金融纠纷的当事人均有权自愿参加行业调解，调解员应在30天内完成调解工作，当事人若经调解达成协议，则纠纷顺利解决，若未达成一致，则及时转入诉讼程序。此外，自2013年《消费者权益保护法》修改后，消费者协会也有权处理金融消费者与金融组织之间的争议。因此，消费者通常也选择向消协反映事实，请求消协进行协调处理。在接到金融消费者请求时，消协首先会对其反映的问题进行核实，若情况属实，则在双方自愿的基础上进行调解，所获得的调解协议不具有强制约束力。对于行政调解，我国的金融监管机构具有较高的威望和足够的权力，渠道公开、解决迅速。然而由于当前许多金融机构都是混业经营，缺乏交流合作；因此金融消费者在请求行政调解时，容易出现监管机构责任不明确的现象，难以实行有效监管。并且金融监管部门一直在对金融安全与金融效率的抉择中徘徊，我国的金融消费者保护职能大部分仍然停留在审慎监管框架内，金融消费者保护与审慎监管间的内在冲突问题没有得到解决。

金融机构内部的纠纷和解机制，亦即协商，也是金融纠纷解决中常见的方式。金融消费者直接与金融机构进行沟通，在不牵涉第三方的情况下，双方达成共识，是最为理想的解决方法，这种方式既省时又省力，对消费者而言也是最快捷的解决方式。但其劣势也体现在：（1）协商和解的关键主要在于金融机构，目前我国大多数金融消费者但是由于很多消费者没有专业的金融法律知识，再加上金融机构由于自身机制和服务意识等原因，往往并不能拿出很好的解决方案，使双方难以达成一致；即便协商程序进行顺利，但消费者往往在协商过程中缺乏谈判力，往往很难达成比较公正的和解协议；（2）金融机构内部受理投诉的部门地位不高、权力不够、服务意识不强，尽管经过了协商程序，消费者最终依旧需要诉诸外部途径解决争议；（3）金融机构内在的与消费者之间存在尖锐的利益冲突，因此虽然金融机构内部设立了纠纷解决机构，但实际运行效果并不理想。

除此之外，金融消费者偶尔也会选择金融仲裁。金融仲裁，即当事人自愿达成仲裁协议，一致同意将金融纠纷提交仲裁机构处理，具有一裁终局的约束力，即裁决一经做出当然发生法律效力。我国的仲裁制度比较健全，同时还具有一定的保密性，如果采用仲裁方法能够有效解决问题，就无需再进行诉讼，也为金融消费者节省了大量的时间和成本。自2007年起，武汉、上海等地接连建立金融仲裁院，为金融消费者的维权提供另一种选择。据相关资料分析，2016年，我国251家仲裁机构总共处理案件20.8万件，在此之中，仲裁案件占比约30%。当事人之所以选择金融仲裁，与金融仲裁高效解纷的特点分不开。例如据《金融争议仲裁规则》规定，当事人需要在10日内选好仲裁员，15日内做出答辩，这正好与金融纠纷追求效率的宗旨相契合。但仲裁在解决金融消费纠纷中的劣势非常明显。当前我国仲裁手段在金融领域内应用较少，程度上尚有不足，再加上仲裁的复杂程度仅次于诉讼，并不能完美解决纠纷问题。并且金融交易大多为格式条款，金融消费者没有选择余地，因此仲裁对金融消费者很难保证其公信力。

诉讼是它是金融消费者通过其他方式没有得到满意的解决结果后而采取的手段。我国金融纠纷的解决主要依赖于诉讼程序，呈现出比较单一的司法救济状态。从优势上看，诉讼方式无疑更加权威，对于消费者来说，这种方式能够帮助其通过正规的法律手段争取自身的权益。但其劣势也非常明显，主要体现在三个方面：（1）诉讼方式缺乏灵活性，程序复杂、周期较长，因此对于标的额较少的纠纷来说，当事人即使最终胜诉也往往得不偿失。采用诉讼手段需要付出很长的时间和很高的成本，如果最终消费者仍然没能实现自身诉求，将会进一步损害消费者对金融市场的信心；（2）金融纠纷具有挤兑效应，如果金融机构过于频繁涉诉，将大大增加其诉讼风险和经营风险。金融纠纷处理不善的话，往往容易导致突发性金融事件，特别是涉及金融产品收益问题这一类的纠纷，严重的话将可能导致金融机构信誉受损、出现挤兑等严重事态，从而进一步危害金融秩序与稳定；（3）长期的金融抑制使得法律的制定和实施只是从正规金融的需要出发，而忽视了对非正规金融的有效回应，裁判者通过法律推理难以找到正确的答案，亦即造成了法律适用上的难题。而在存在金融抑制的国家，非正规金融往往蓬勃发展，对此，我国民间金融的发展现状对此给予了有力的佐证。我国对于金融纠纷采取的是选择性司法和诉讼分流的做法，金融争议案件在实践中遭遇了“拒绝司法”。

除去较为正式的投诉、调解、仲裁与诉讼外，向媒体披露也是消费者惯用的维权途径之一。随着互联网的深入发展，网络催化了信息的快速传达，大众传媒影响力广泛，微博转发，论坛发帖等传播形式日渐多样化，容易引起社会广泛关注。例如2002年，上海提前还贷交违约金事件，在舆论压力下，银行放弃了违约金，金融消费者依靠媒体舆论取得了胜利。

传统线下调解解纷效率太低，耗费太多时间、精力、资金，无疑增加了形无形的成本，扩大了损失。而调解、仲裁、诉讼等解纷机制并未“物尽其用”且相互之间衔接并不到位。在金融领域，金融消费者的权益保障对金融业的繁荣有重大影响。如果金融消费者对市场不再信任，金融杠杆容易失衡，金融工作难以稳步推进，短期来看损害的是金融消费者的利益，但长期来看，金融组织甚至是金融业会成为结果的最终接盘者。因此，探索合理的纠纷解决机制来化解纠纷显

得尤为重要，在此背景下，在线纠纷解决机制的发展为我们提供了一种思路。

（二）中国金融纠纷ODR机制建设的现状

2017年12月1日，在中国人民银行金融消费权益保护局的指导下，中国金融消费纠纷调解网上线运行，标志着我国金融消费纠纷调解进入智能化时代。金融消费纠纷调解网上线后，汇集了全国的金融消费纠纷调解组织，为金融消费者提供了一张覆盖全国的金融纠纷调解网络，金融消费者可以选择信任的调解组织和调解员，得到免费、便捷、高效、公正的在线争议解决服务。该项目建设过程中，委托上海交通大学法学院对国际主流的在线争议解决平台进行了广泛深入的考察和研究，在借鉴国内外良好实践的基础上，编制了业务需求，通过公开招标的方式选择了开发商。作为全国首个线上金融消费纠纷调解系统，它包括了“金融消费纠纷调解网站”及“金融消费纠纷调解APP”两大平台，可以为金融消费纠纷的当事人提供PC端与手机端的两套服务，具有跨地域、全时段、不受环境约束的特点，实现了金融消费纠纷调解领域的多个突破。一是打破时空限制，随时随地进行调解。遇到金融消费纠纷，无论是消费者还是金融机构均可以通过网站或者手机APP申请调解、提交证据、选择调解员及调解方式进行调解以及查看进度和下载调解文书等，在线上即可完成申请、举证、调解、协议生成的全过程。调解方式包括书面调解、音频调解和视频调解三种形式，其中音频和视频调解都是实时调解。当事人不用再担心到调解现场的出行不便，也不用担心事务繁忙抽不出时间调解，足不出户、上班间隙、出差空档甚至旅游途中均可进行调解，极大地实现了调解的便利性和高效性。二是打破物理局限，构筑全国金融消费调解联盟。金融消费纠纷调解网目前已集成全国10个省（市、区）的20多家金融消费纠纷调解组织，当事人可以通过该网站查找其所在区域的金融调解组织，寻求专业的调解服务，使维权渠道更加明晰、畅通。三是打破资源限制，实现资源共享。通过中国金融消费纠纷调解网，各金融消费调解组织的调解员、专家和案例资源，实现联盟间的资源共享，有助于解决各地金融消费纠纷调解能力参差不齐、资源分散、效率不一的问题。各地金融消费纠纷调解组织间可互为利用调解资源。调解组织和资源少的地方，可以借用调解资源丰富地区的资源解决当事人之间的纠纷；遇到疑难案件也可吸收先进地区的先进经验，甚至借用其专家作为调解员进行调解。四是打破久调不决困境，打造“投诉+调解+裁决”一站式纠纷解决平台。金融消费纠纷调解网提供了咨询、调解和评估功能，金融消费者不仅可以通过系统申请调解，还可以就自身遇到的金融消费纠纷发起咨询，由专业人员在线为消费者提供解答服务；对于经调解未能解决的纠纷，当事人还可在线申请中立评估，由中心聘请的专家基于各方陈述和证据，对案件进行专业评估，出具专家意见书。

除中国金融消费纠纷调解网外，2018年第三方电子合同平台“法大大”与中国广州仲裁委员会成立“一站式”网络仲裁服务系统，为网贷平台提供高效、合规的纠纷解决方案。2019年3·15前夕，中国质量万里行联合玖富集团携手打造了首个互联网金融产品在线争议解决平台为用户提供一站式的争议解决渠道。虽然在线纠纷解决平台不断出现，但总体而言现阶段我国ODR机制的实践尚处于萌芽阶段，普及率不高且还未形成完整体系。

二、域外金融纠纷ODR机制的建设与发展

由于英美等发达国家的金融业发展走在世界前列，与其发展相配套的制度的完善程度也相对较高，其中就包括金融消费纠纷解决机制。特别是近年来，金融消费纠纷解决机制的发展值得不同国家不同法域间的互动、交流与借鉴。

（一）欧盟跨境金融纠纷解决网络平台

1.建立背景和原因

欧盟跨境金融纠纷解决网络平台（以下简称“FIN-NET”）是覆盖整个欧洲经济区的非诉纠纷解决网络平台。主要负责解决金融消费者与金融服务提供商之间的跨境金融消费纠纷。FIN-NET机制是随着欧盟区域经济的发展而设立的，是为便利跨境金融消费纠纷解决，促进欧盟金融业发展而嵌入到ADR机制的崭新纠纷解决管道，其实质是替代性纠纷解决机制

2.FIN-NET的主要目标

FIN-NET的主要目标包括三方面：一是为消费者提供简易和可知的途径解决跨国金融消费纠纷；二是以各成员国的信息交流为基础，为消费者处理纠纷提供帮助；三是促使各成员国在共同的原则下运行。

FIN-NET的基本原则由谅解备忘录予以规范：一是网络平台对任何ADR机制开放，但前提是，此ADR机制须符合欧洲委员会相关条约的规定；二是各国在法令规定的金融消费纠纷范围内参与合作；三是各成员国向欧洲委员会提供信息，并通过网络平台公布；四是各成员国负责跨境金融消费纠纷的年度报告并评价平台功能；五是由欧洲委员会召开年度会议、审阅年度报告，并审批各成员国加入FIN-NET的申请。

3.FIN-NET的组织框架

FIN-NET由ADR网络平台、秘书处和指导委员会组成，并与欧洲委员会保持紧密联系。FIN-NET经费来源于成员国的投入，通常由创建ADR机制的政府部门或消费者组织贡献。其用途分为两部分：一是日常管理支出，包括人员工资、会议支出及平台维护；二是处理金融消费纠纷的花费。

(1)ADR网络平台：作为FIN-NET的主体部分，此平台不为任何ADR机制创设其本国法律规定以外的权利或责任。网络平台对成员国以外的ADR机制开放，但必须遵守独立性、公开透明、有效性等原则。

(2)秘书处：主要发挥管理与协调作用。如组织年度会议，收集和发布年度统计数据，开发与更新网站，统计案件信息等。

(3)指导委员会：指导委员会旨在保障欧洲委员会与FIN-NET成员国之间的沟通与协调。如协助欧洲委员会准备FIN-NET年度会议，加强协作、交流经验以及提出发展建议等。

4.FIN-NET的争议处理流程

（1）争议需要满足的条件

由于各国FIN-NET机制的受理范围不同，处理程序会有所差别。根据FIN-NET机制使用指南手册的指引，向FIN-NET寻求定纷止争，总体上需要具备一定的条件：生活在欧洲(FIN-N成员国中的)某一国；与居住在欧洲另外一个国家的金融服务提供商发生纠纷；已经与金融服务提供商进行交涉但仍未解决问题，并且希望通过庭外解决纠纷。具备上述条件后，消费者既可以在自己的国家投诉，也可以在金融服务提供者所在国家进行投诉，但是在投诉时需要填写一张表格，注明自己的个人信息、金融服务者的基本信息、问题及其产生缘由、与金融提供商交涉的日期和金融提供商最后答复的时间等。

（2）争议的处理程序

截至2012年，FIN-NET成员已经发展到57个，但由于国情差异，他们对投诉的处理程序也各有不同。在一些国家或地区，ADR覆盖一个或两个类型的金融服务。在另外一些国家或地区，他们受理的范围更为广泛。2009年的FIN-NET报告显示，当时使用FIN-NET机制的50个国家或地区中，有45个ADR的受理范围覆盖证券投资、银行服务和保险业务。

作为一个纠纷解决管道，其必有配套的解决程序。FIN-NET成员签署的谅解备忘录里概述了管理成员之间跨境投诉的合作原则，提出建立一个“典型处理程序”以解决跨境金融消费纠纷的建议。在建立“典型处理程序”后，各国也可以根据情况适用其他更富效率的纠纷解决管道。

在典型案件中，某个消费者与其他国家的金融提供商发生纠纷，他便可以联系自己国家的FIN-NET机制寻求解决，这种方案被称为“最近机制”。“最近机制”将会从消费者处收集必要的信息来考虑争议性质，并最终确定金融服务提供者所在地的相关机构(“专责机制”—competent scheme)，并向消费者提供“专责机制”的相关信息，包括联系FIN-NET的细节、使用的语言、缴费情况、决定的拘束力、处理程序期间和管辖上可能受到的限制等。在接到投诉后，也会特别提醒消费者，先与金融机构联系解决是使用FIN-NET机制的前置条件。FIN-NET机制还可能给消费者提供额外的帮助，包括相关争议处理的信息、不懂他国语言时提供翻译等。

“最近机制”告知消费者必要的程序和其他需求，以及在某些情况下帮助消费者提交相关投诉，将有助于消费者确认并选择FIN-NET程序的适用。谅解备忘录中也显示，该网络纠纷解决平台的功能也在于促进ADR之间的信息交换,要求和适用各成员国的ADR法律框架，从而尽可能高效、便捷的解决跨境金融消费纠纷。如果消费者决定进行投诉，他/她可以选择投诉到“最近机制”，而后由“最近机制”移交给“专责机制”。或者由“最近机制”提供必要信息给消费者，而后建议消费者直接利用“专责机制”解决纠纷。

5.FIN-NET机制的简要评价

（1）FIN-NET机制的优势

FIN-NET机制并不是一个完全意义上独立的非诉机制，而是在欧盟原有ADR机制中嵌入的因子，其本身构成ADR机制的一部分。FIN-NET机制与其他ADR机制有着千丝万缕的联系，但与其他的ADR机制相比，自身又有独特的性格：

第一，具有便捷性。随着互联网的迅速发展，网络已逐渐步入普通家庭，成为世人了解社会百态、办理社会事务的窗口。FIN-NET机制的建立，为消费者提供了一网化解纠纷的平台，从而使消费纠纷的解决穿越了地域的阻隔，极大地便利了纠纷解决。

第二，具有经济性。任何纠纷解决机制的启动都意味着成本的消耗，但与传统的纠纷解决机制相比，FIN-NET允许消费者在异国他乡通过网络寻求救济，极大地降低了消费者化解纠纷的时间和金钱成本。

第三，具有单边约束力。由于适用FIN-NET机制的成员较多，而且各国国情也不尽相同，因而FIN-NET机制的适用也呈现不同的形态。有些国家或地区认为，通过FIN-NET机制做出的决定对双方没有拘束力，只要一方不愿意接受该项裁决，其仍可以采取进一步的行动。但在另外一些国家或地区中，为了填平消费者与金融服务提供商之间的不对等地位，从而对消费者给予倾斜性的保护，规定经过FIN-NET机制裁决的纠纷具有单边约束力，即该项裁决对金融服务提供商具有约束力，对消费者则无约束力。一项裁决如果消费者表示接受，则该纠纷就此终结，反之，消费者可以进一步投诉。

（2）FIN-NET机制存在的问题

一方面，实施程度参差不齐。虽然各成员国都希望并致力于建立高效、便捷的跨境纠纷解决平台，但是在具体实施过程中往往受到国内财政状况、法律框架等的制约，彼此间的协调仍存在一些沟壑。而且存在部分成员国的FIN-NET机制不健全，公众知晓率不足，对跨境纠纷消费者权益的保护水平过低等问题。

另一方面，立法障碍。不少金融服务提供商认为，除了语言障碍和消费者个人境况影响建立彼此的信任机制外，还有一个重要的问题就是法制障碍。法制障碍包括远程合同结论问题和成员国之间的巨大法制差异问题。尽管他们试图建立一个共同的法律框架，但是仍然很难对支离破碎的金融零售服务市场进行有效的规制。

（二）英国：Ombudsman金融申诉专员服务中心

2001年，英国《金融服务与市场法》颁布施行，在对原有金融业督察组织进行整合的基础上，英国设立了统一的金融督察组织—金融督察服务公司（FOS）。其裁决只对被投诉金融公司有拘束力，消费者可以不履行裁决，对裁决不满意消费者还可以继续向法院提起诉讼。同时，FOS将金融公司内部纠纷处理程序作为前置程序，纠纷发生后，投诉人首先要向金融公司进行投诉，只有不满意金融公司的处理或在规定的一定期间内未收到处理结果的，才可以向金融督察服务公司投诉。FOS的相关权力是由FSMA2000以及CCA2006（《2006年消费者信用法》）两部法律所赋予的。根据上述立法，金融督察服务计划拥有三类管辖权：（1）强制管辖权；（2）自愿管辖权；（3）消费者信用管辖权。适用于适格申诉者与公平交易局批准设立的消费者信用服务机构所发生的有关消费者信用贷款的争议。FOS可受理的争议范围基本上涵盖了整个银行、保险、投资业的各项金融服务业务，其包括：银行、保险、养老金、储蓄和投资、信用卡和预存消费卡、分期付款和典当、财务顾问、股票和股权、单位信托、债券。全球金融危机发生后，英国政府对其金融监管体制进行改革，对原有的金融服务法案进行修订并产生了2012年《金融服务法案》。该法案对英国金融监管体系进行了彻底改革，撤销了FSA，将其职能分拆由金融行为局（FCA）和审慎监管局（PRA）两个机构分别承担。该法案对金融申诉专员服务公司的工作流程进行调整，并准予金融申诉专员服务公司在其网站上公布申诉专员的决定，但如果作出裁决的申诉专员通知FOS，以它的观点全部或部分公开决定是不合适的，FOS不应该公开该决定。除非投诉者同意，FOS不应披露投诉者的姓名或者以FOS的判断认为能识别投诉者身份的细节。《金融服务与市场法》将FOS称为计划运营人。FOS如果认为自己掌握的信息有助于FCA推进其一项或多项操作性目标（包括推进有效竞争、金融消费者保护等），则必须向FCA披露该信息。通过明确FCA的规则制定权、规定FOS的信息披露义务。FOS每年向社会公布年报，包括申诉数量、类型、结果分布等信息，并通过其网站向社会公众提供充分的服务信息。2009年之前，FOS处理申诉案件的一个特点是注重私密性；而2009年以来，FOS改变了以往注重信息保密的做法，实名公布了所处理的以各家金融机构为申诉对象的争议的具体数量和处理结果的情况，并匿名发布典型案例。

为了加强FCA和FOS之间的合作和协调，2012年《金融服务法案》多个条款对此予以了规定，从而将消费者保护领域的监管协调法定化、常态化、透明化。2012年《金融服务法案》3A条规定了FOS与FCA的关系，包括：（1）当它们履行职责时，FOS和FCA必须采取适当的措施相互合作；（2）FOS和FCA必须准备和维持备忘录，说明它们准备如何进行监管协调；（3）FOS和FCA必须确保生效的备忘录以最能引起公众注意的方式披露。监管方提出“超级申诉”即同一机构或同一类问题涉及众多消费者时，要求监管机构采取相应措施。2012年《金融服务法案》新增的234D条规定了FOS的个案提请权。在符合下列两种情形之一时，FOS均可以提请FCA予以注意。符合情形一包括以下条件：提交给FOS的案例中，一个或多个受监管主体经常性地不遵守应用于它们进行活动的所有监管要求，由此带来的消费者的损失或者可能遭受的损失或损害，消费者若就该损失提起法律诉讼，将有权获得救济；上述不遵守监管要求的行为包括作为和不作为，这种行为可能违反义务或职责，禁止或者限制，或者其他原因使诉讼中救济成为可能。符合情形二包括以下条件：提交给FOS的案例中，一个或多个受监管主体经常性地以特定的方式作为或不作为，如果上述行为在FOS机制下被提请裁决，申诉专员可能会作出有利于申诉人的决定。如果投诉属于强制管辖或者消费者信贷管辖权范围，申诉专员有可能根据《金融服务与市场法》第229条第2款第（a）项裁定被申诉人向申诉人给付公平的金钱赔偿，或者根据第229条第2款第（b）项发出指令（指令让被申诉人对被申诉人采取合适的行动）；或者根据第227条创设的自愿管辖规则，如果投诉属于自愿管辖的情况下，申诉专员可能会作出以上的赔偿决定或者发出这样的指令。

（三）总结

在整理域外金融消费解决机制的基础上，学者们从以下几方面进一步总结出域外金融消费纠纷解决机制发展的特点：

其一，国际上现有成熟和高效的金融消费纠纷解决机制基本上都采用“投诉+调解+仲裁”的“一站式”便捷服务模式，投诉、调解和裁决相结合的处理机制。四个机制都首先要求向金融机构进行投诉，并由金融机构先进行内部处理，从而达到充分利用金融机构内部和解机制的效果。

其二，非诉纠纷解决方式的非盈利性。非诉争议处理机构主要以服务公众为宗旨，独立于消费者和金融机构。同时，此等机构均为非盈利性组织，经费基本由金融机构承担，除香港外，都不向金融消费者收费。

其三，解纷结果执行力问题上对金融消费者进行集中倾斜保护。如在对争议处理结果的异议性上，对金融机构有单方面约束力，如果消费者同意该处理结果，那么金融机构必须无条件接受。加拿大同时规定，如果金融机构拒绝接受处理建议，则将处理建议和金融机构公布于众，以增强裁决效力。

其四，对消费者纠纷进行集中的收集、监管和回复。部分法域的金融纠纷解决机制与监管机关有着信息的沟通与业务上的连接，因此纠纷处理结果也将运用于后续行政机关对金融业发展的监测和监管之中。

三、金融纠纷ODR机制发展问题的解决

综合来看，传统金融纠纷解决机制有许多发展的空间。然而金融纠纷解决的在线化发展或许就为解决上述问题以及上述发展路径的实践提供了绝佳的契机。

（一）坚持金融消费者保护原则

1. 坚持金融消费者保护原则的必要性

首先，学者们认为民法理念中“从契约自由到契约正义”的发展脉络是近年来愈发强调金融消费者保护的重要影响因素。因为绝然意义上的契约自由没有考虑到契约双方当事人之间在经济实力、信息、知识上的差异，完全将契约缔结的权利交由双方当事人自主决定，这一做法的弊端随着资本主义经济社会发展愈加显现。特别是随着大量的作为经济组织的公司的出现，个体与组织在契约议价能力上的实力悬殊，对于契约的内容和可能的风险明显缺乏足够的自我决定能力。契约自由原则变成强者压迫弱者的手段，因此不得不加以限制。而从金融法律关系的角度而言，金融机构作为金融产品的设计者和金融服务的提供者，在金融业务活动中居于主导地位，其在交易结构设计、风险识别、信息披露、责任分配等方面具有天然优势。这为金融机构利用信息不对称的优势地位，利用金融消费者金融知识匮乏、专业能力欠缺、盲目追求高收益的认知局限，通过格式条款规避或转嫁责任和风险，或者怠于履行信息披露义务、夸大收益回避风险提示等侵害金融消费者的合法权益提供了便利。

其次，从法社会学的视角来看，金融消费者保护的背后体现着法律对社会分层带来的隐患之防范和回应。社会分层是指由特定的资源配置方式所形成的有价值的社会资源在社会成员中的不平等分配。社会分层导致了不同阶层获取社会资源的能力和机会不同，在复杂的社会中，人们都属于一定的群体，而群体中生活的人们具有“排他性”即竞争的本能，任何合作过程都伴随着与之相对立的冲突过程，社会本身就是包含着合作与冲突、吸引与排斥等矛盾的统一体。社会分层理论在经营者与消费者中体现得特别明显。两者之间权利义务的不对等使利益的天平出现了倾斜，经营者阶层与消费者阶层的冲突加剧，经营者对消费者利益的侵犯时有发生。

第三，学者们以法经济学为视角，认为，金融消费者保护的内在逻辑是法律作为平衡和规制机制应当致力于解决市场上的信息不对称所带来的不公平以及降低市场配置资源效率的问题。信息不对称在现代市场交易中无所不在，信息不对称对市场价格的决定以及资源配置会产生不良影响。美国经济学家乔治·阿克洛夫（George Akerlof)提出了著名的“柠檬市场”理论指出，在信息不对称情况下人们容易出现“逆向选择”等行为，这种行为会使市场竞争产生一种反常的、负面的资源配置结果。金融市场存在同样的原理，由信息不对称所导致的“柠檬现象”极大地影响了金融消费者需求的满足，损害了金融消费者的权益。

第四，也有部分学者从金融法学之中金融监管理论的角度出发，分析金融消费者保护的内在逻辑。英国经济学家Michael Taylor提出了著名的“双峰”理论(Twin Peaks)，认为金融监管并存着两个目标：一是审慎监管目标，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机或金融市场崩溃；二是保护消费者权利的目标，通过对金融机构经营行为的监管，防止和减少消费者受到欺诈和其他不公平待遇。过去，消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等主体之间的私法关系，强调当事人意思自治而排斥公权力的干预。但消费者在与金融机构订立合同时处于严重不利地位，这就要求公权力及时介入，加强政府对金融机构的监管，保证产品的透明化以方便消费者的知情与选择，实现实质公平正义。

2. 金融消费者保护原则的具体内容及其对纠纷解决机制发展的指引

其一，学者们强调，金融消费者保护的基本前提是尊重交易各方的意思自治。金融消费者保护并不意味着司法可以背离其中立性、判断性的基本属性，无条件和无原则的对金融消费者进行保护。换言之，金融消费者保护不应是金融纠纷解决的唯一指引，其需要妥为利益衡量平衡各类法益。

其二，金融消费者保护应当在金融规律的指引下进行。一方面，消费者保护必须是适度的，并非是绝对的、无条件的，它应当与我国的经济发展水平相协调。因此，对金融消费者的保护不能过于主观和过度，否则不仅不能促进金融市场运行，反而会抑制、甚至妨害市场发展。另一方面，保护要区别对待。政府与社会的保护资源是有限的，应该集中有限的精力和财力去保护处于最弱势地位金融消费者群体。

其三，部分学术观点指出，金融消费者保护的核心是信息公开原则。对金融机构提供的产品和服务进行充分的信息披露制度有利于消费者在接受产品和服务前充分了解其特点及风险，使消费者能更加理智地选择产品和服务，同时信息披露制度的建立也能对金融机构形成有效的约束，减少侵犯消费者利益行为的发生，起到一种事前制约的作用。而在金融纠纷解决过程中，应当重点关注信息披露义务的履行。

其四，也有学者提出金融消费者保护要关注国家保护和社会保护两部分内容。一方面，对金融消费者的保护离不开国家的支持，国家应站在消费者一边，对金融机构进行适当干预，在立法、执法、司法等方面对消费者提供各种帮助。要求及时、有效执法。当运行中出现问题或纠纷时，也必须迅速妥善处理，避免将影响扩大到所有接受该金融产品或服务的消费者。审判机关也承担着国家对金融消费者进行司法保护的责任，公安司法机关应当依法及时惩处和有效防范侵害金融消费者权益的违法犯罪行为，及时有效裁决金融消费纠纷。另一方面，金融消费者保护也需要需要舆论监督、行业自律、消费者自我保护组织的参与。

（二）构建多元化金融纠纷解决机制

加强金融消费纠纷解决机制中不同方法的衔接，以及监管和第三方独立调解机构建设，使我国的纠纷解决机制更加完善，有利于金融纠纷更加有效地解决和对金融消费者权益的保护。由整个纠纷解决过程来看，从消费者和金融机构内部协调到最终诉讼，应该是层层递进的。内部协调是整个机制当中的前置环节，当前无法满足时，就启动下一程序，包括第三方调解、行政调解或仲裁，可将第三方调解、行政调解并列，作为金融消费纠纷仲裁制度的前置程序。诉讼制度是解决金融消费纠纷的最终途径。金融消费者既可以直接依据民事合同向法院提起诉讼，也可以在金融消费纠纷被调解后或是对金融仲裁结果不满意的情况下提起诉讼，这也是消费者寻求保护的最后一道屏障。

金融ODR为实现构建上述多元化金融纠纷解决机制提供了良好的契机。金融ODR平台可以为各类纠纷解决机制提供相应的接入端口，并通过一定算法规则实现案件在解纷方式间的自动化流转。

（三）加强信息披露义务和信息共享

信息披露意在给消费者提供及时、可理解的信息，消费者能据此作出负责任的金融交易决定并确保消费者金融产品和服务市场有效和透明运行。

从域外经验来看，大部分金融ODR平台兼有信息披露的功能。用户不仅可以随时随地查阅金融ODR平台披露的金融机构涉争议的相关信息，并且还可以通过网站间的互联互通直接查询相关金融产品和金融产品提供者的有效信息。另外，ODR平台还能够为消费者提供互动交流的渠道，从而帮助实现信息在消费者范围内的有效流转。

（四）充分发挥调解在金融消费纠纷解纷中的重要作用

一方面，要做到调解成本低廉，如果调解程序需要高昂费用，大多数标的数额较小的金融纠纷的当事人会对调解望而却步。从保护金融消费者的角度出发，一方面金融ODR应当大力发展调解作为主要的解纷手段。这里需要强调的是，应当调整金融在线调解协议效力的确认规则。2010年《中华人民共和国人民调解法》对人民调解协议作出“具有法律约束力”的表述较之以往“民事合同”的定位无疑是一种进步，这一点对于金融在线调解的效力问题具有借鉴意义。此外，该法还明确了“通过法院司法确认、公证机关公证，或‘调解和仲裁相结合’机制弥补和增强调解程序的效力”的发展思路，为金融在线调解作为一种建设性的替代性纠纷解决方式的发展作了充分铺垫。另一方面，金融ODR还要重视调解程序的廉价性，但是为了避免费用降低之后产生当事人滥用调解程序的问题，应当事先明确金融ODR各个阶段、不同案件类型的收费标准。只有当事人确有困难的，才可以申请延缓或免交调解费用。

主题报告涉及的其他参考文献：

1. 左卫民：《通过诉前调解控制“诉讼爆炸” 区域经验的实证研究》，《清华法学》2020年第4期。

2. 马长山：《数字社会的治理逻辑及其法治化展开》，《法律科学》2020年第5期。

3. 周荃：《金融领域中监管与司法的博弈与融合》，《法律适用》2020年第8期。

4. 林越坚 岳向阳：《互联网金融消费者保护的制度逻辑与法律建构》，《国家检察官学院学报》2020年第3期。

5. 丁冬：《金融消费者保护的司法视域》，《上海政法学院学报》2016年第6期。

6. 李慈强：《论金融消费者保护视野下金融纠纷调解机制的构建》，《法学论坛》2016年第3期。

7. 罗慧明：《基于“关系紧密群体理论”的金融调解制度研究 以行业协会为主导的路径选择》，《东方法学》2016年第3期。

8. 钟瑞华：《论消费者保护规制的理据——在经济与伦理之间》，《行政法学研究》2016年第5期。

9. 吴弘：《金融纠纷非讼解决机制的借鉴与更新——金融消费者保护视角》，《东方法学》2015年第4期。

10. 杨东：《论金融消费者概念界定》，《法学家》2014年第5期。

11. 廖凡：《金融消费者的概念和范围：一个比较法的视角》，《环球法律评论》2012年第4期。

12. 顾肖荣 陈玲：《试论金融消费者保护标准和程序的基本法律问题》，《政治与法律》2012年第6期。

13. 邓纲：《金融消费者保护体制及其相关问题》，《法学杂志》2012年第5期。

14. 刘迎霜：《我国金融消费者权益保护路径探析——兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴》，《现代法学》2011年第3期。

15. 李明奎：《制度变迁视角下金融消费者保护机制刍议》，《法律适用》2011年第1期。

16. 邢会强：《处理金融消费纠纷的新思路》，《现代法学》2009年第5期。

17. 吴岳 徐振：《金融消费者保护的法理探析》，《东方法学》2009年第5期。

提问与讨论

提问

参与读书会的同学围绕“ODR机制与金融消费纠纷”这一主题，提出了如下问题：

问题一：为什么要在一个特定的领域去发展ODR? 换言之，如报告人所讲，金融消费者保护的逻辑和商业贸易上消费者保护的逻辑其实是有所不同的，在金融消费纠纷领域建设和发展在线争议解决机制的紧迫性和必要性在哪里？

问题二：《中华人民共和国消费者权益保护法》中对将“消费者”限定为“为了生活需要购买产品的”群体。那么我们在定义“金融消费者”时，是否也应当将这一要件考虑在内？

报告人回应

陈家媛同学对第一个问题做出如下回应：一方面，科技发展使得在线处理纠纷成为可能，而在线争议解决手段在解决各类纠纷的过程中具有便利、成本低等等共性的优势，这也是金融ODR发展的必要性之一。另一方面，金融消费纠纷本身的一些特点也决定了其适宜通过ODR解决。例如，证券纠纷往往具有涉众性，纠纷当事人人数较多且分布地域广泛，仅仅依靠线下纠纷解决方式将会付出很大的解纷成本。而ODR可以实现解纷程序的整合，通过一个统一的平台和程序来同时或同时段解决所有同类纠纷。再如，ODR平台能够实现各种解纷手段的连通和整合，这一优势能够实现证券示范判决机制的高效运行。《最高人民法院、中国证券监督管理委员会印发<关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见>的通知》提出建立示范判决机制：“证券期货监管机构在清理处置大规模群体性纠纷的过程中，可以将涉及投资者权利保护的相关事宜委托调解组织进行集中调解。对虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违法行为引发的民事赔偿群体性纠纷，需要人民法院通过司法判决宣示法律规则、统一法律适用的，受诉人民法院可选取在事实认定、法律适用上具有代表性的若干个案作为示范案件，先行审理并及时作出判决。”示范案件的审判以及其他同类案件的多元化解都可以在同一个平台完成，解纷效率和公信力都可以得到很大提升。

关于第二个问题，陈家媛同学认为：在一些专门探讨“金融消费者概念界定”的学术文章中可以看到学者们对这一问题的论述。有部分学者认为目前金融市场上，消费者购买某种金融产品他可以是为了生活的目的，比如说银行储蓄其实是一个非常基本的生活需要并非以盈利为目的。另外也有学者认为，目前中国的《消费者权益保护法》所提供的关于“消费者”的定义可能已经不符合我们现在的一个社会的现状，不能涵盖市场上所有需要受到保护的消费者的范畴，因而在该法的定义之外对金融消费者进行重新界定。

嘉宾点评

针对报告人的报告内容、同学们提出的问题和进行的讨论，读书会的与会嘉宾进行了精彩点评。

钟维 中国人民大学法学院助理教授

金融消费纠纷解决和实践联系十分紧密，但事实上它是一个比较新的领域，目前学界对这一问题的关注还比较少。在线纠纷解决机制事实上首先产生于电子商务领域，许多电商网站都提供这种纠纷解决方式。其处理的案件通常具备以下特点：纠纷标的额较小、法律关系相对简单并呈现一种同质化。电子商务纠纷的数量十分庞大，所以也就需要一个纠纷的分流机制来高效化解。而虽然金融纠纷不同于电子商务纠纷，但从其现状和特点来看，金融消费纠纷在线解决确有其产生和发展的意义。

首先，我们国家大概在近十年才开始关注金融消费的概念，原因在于过去金融交易大多面向大的投资者，在出现违规或其他纠纷时，基本上都是通过行政上的监管执法和司法诉讼来解决，没有案件分流的需求进而也就没有对ADR的需求。但是金融商品越来越成为人们生活当中必须的工具，除了报告人举例的银行储蓄外，在互联网金融发展的背景下，人们购买余额宝等理财产品越来越普遍。金融的可得性、普惠性增加，金融进入类消费领域，纠纷数量就会呈现爆炸式增长，此时就产生了案件分流的必要。

其次，金融交易法律关系确实相对较为复杂，相较于电子商务纠纷涉及的单纯的买卖关系而言，其具有高度专业性。但是金融产品还有另一个特点：相对的标准化。银行设计的同一个理财产品将会卖个市场上数量庞大的消费者，因此涉及某一理财产品的纠纷将存在一批原告。

第三，司法在解决金融纠纷问题上具有局限性，因此替代性纠纷解决机制将有一定的发展空间。金融纠纷的专业性很强，除了上海金融法院等，我们国家大部分地区的法院的金融案件审判能力确有不足。

另外，金融ODR发展中我们还应当注意到以下两个问题。其一，我们需要考虑到对金融消费者不是一律的倾斜保护，而是要在平衡多方利益的基础上进行金融消费者的适当保护。其二，金融ODR解决纠纷的效力来源也是非常重要的一个问题。例如《关于全面推进证券期货纠纷多元化解机制建设的意见》是由最高人民法院和中国证券监督管理委员会联合发布，换言之在证监会和最高院的共同加持下，证券期货纠纷多元化解机制方能顺利建立起来。但如前所述，除了北京市一中院、上海金融法院等少数地方法院外，司法机关的金融审判能力不足，因此事实上反而是专业性更强的行业监管机构适宜去主推上述解纷机制的发展。

最后，我认为金融消费纠纷化解问题研究还有一个新视角，就是发挥 “中证中小投资者服务中心有限责任公司”（以下简称“投服中心”）的职能和作用。通过投服中心来保护金融消费者是我们国家首创的一个制度。投服中心是证监会管理的公司制企业，利用市场化机制掌握了行使投资者权利的依据：通过购买上海证券交易所、深圳证券交易所上市的公司的股票，行使股东权利来监督公司的管理层、公司治理情况以及资本运用等等；还可以作为公益机构，利用其股东身份提起诉讼来保护权利受到侵害的中小投资者；以及受投资者委托提供调解等服务。投服中心持股行权是一种在行政和司法以外通过直接参与市场的方式来获取调节市场权力的机制。

吴至诚 中国人民大学法学院助理教授

就金融消费者概念界定问题，“满足生活需求”这一标准是一个动机标准，而动作标准是很难界定一项标准，在实际操作中会出现很强的不确定性。而在金融实践当中，尤其是线上金融的实践当中会有“风险等级”的概念，即将金融产品划分为不同的风险等级，只有当投资者具有与其风险等级相匹配的财力、投资意愿以及经验能力时，才能够去购买。与“满足生活需求”标准不同，“风险等级”标准是一个结果主义的判断标准，将会对投资者群体产生比较明确的划分。我们在政策选择角度上提出保护金融消费者，其保护的重点还是在一些低风险投资的行为。

就金融ODR而言，以下问题值得关注。

其一，政府或者政府相关机构更加适合主导推动中国金融纠纷调解机制的建立及运行。这与司法机关和行政机关的内部管理体制是有关系的，因此从这一角度上来看，相较于司法机关，政府更加有动力和能力去推动金融纠纷领域替代性纠纷解决机制的尝试。

其二，我们应当关注到中国目前分业监管的路径较根深蒂固，各行各业都有自己的“领地”并相互尊重对方的“领地”。例如，信托目前主要是由银保监会来监管，但其在在证券市场上也有发挥空间，于是证监会就出台了一个《证券投资基金法》。这部法律虽名为基金法但实质上仍然是信托法，性质上也就是一般信托法的特别法。尽管银保监会与证监会都对信托行为进行监管，但事实上二机关在实际监管中面向的群体并不相同：相比于银保监会监管下的信托公司的交易方主要是高资产的法人和自然人，证监会监管下的券商的交易方却往往是数量庞大、资金量小的中小投资者。因此，从中国金融监管现状来看，即便是一个政府主导建立的金融ODR，也应当是分业监管下（而非混业监管下）的金融ODR。

其三，新修订的《证券法》第九十四条规定：“投资者与发行人、证券公司等发生纠纷的，双方可以向投资者保护机构申请调解。普通投资者与证券公司发生证券业务纠纷，普通投资者提出调解请求的，证券公司不得拒绝。 投资者保护机构对损害投资者利益的行为，可以依法支持投资者向人民法院提起诉讼。 发行人的董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定给公司造成损失，发行人的控股股东、实际控制人等侵犯公司合法权益给公司造成损失，投资者保护机构持有该公司股份的，可以为公司的利益以自己的名义向人民法院提起诉讼，持股比例和持股期限不受《中华人民共和国公司法》规定的限制。”这里提出的“投资者保护机构”可能包括深交所的证券调解中心以及最典型的“投服中心”。因此未来金融消费纠纷解决是否能采取线上的方式，也许可以跟踪上述投资者保护机构的举措和意愿。

赵毅宇 中国人民大学法学博士后

两位老师的发言主要是站在实体法视角上分析金融消费纠纷的问题，那么我将就调解协议的执行效率问题再做一些补充。

当前制约金融纠纷调解发展的关键因素之一，就是调解协议执行效率的问题。要解决这一问题，我们要回归到调解协议性质这一最本质的问题上。现在学界的通说观点和规范性文件的解释都认为调解协议是民事合同的性质。但我们要反思，调解协议是否仅仅是简单的民事合同呢？我们可以参考现有的学界对调解协议的研究成果，以对我们思考ODR机制下调解协议效力提供借鉴。一些学者认为，人民调解协议的性质是不同于民事合同的。一方面，人民调解中有调解员的参与，因此最终的协议不能简单归类为双方的民事合同，而应当是三方的协议。另一方面，民事合同是关于设立、变更或消灭民事法律关系的协议，是双方的合意行为；但是人民调解协议不是设立、变更或消灭民事法律关系，而是解决在设立、变更或消灭民事法律关系过程中产生的纠纷的协议。也有学者在研究司法调解协议的过程中发现，司法调解协议处于合同领域和诉讼领域的交汇处，是合同的本质和司法的本质交融的产物，因此我们就不能仅仅把司法调解协议就当作为一种合同的性质，它具有双重性质：民事合同书和纠纷解决文书。行政调解协议和人民调解协议也是同样的原理：前者兼具行政属性和合同属性，后者兼有合同性和社会性。

基于调解协议性质的讨论，我们国家现在运用的是附属型的调解协议执行方式，也就是通过各种附属的或者转化的方式赋予调解协议以执行效力。具体而言，实践中有以下形式：一是把调解协议转换为法院的调解书；二是把调解协议转化为司法确认裁定；三是将仲裁和调解相结合，因为《仲裁法》规定仲裁裁决具有执行效力的，那么把调解程序描述成仲裁程序，即把调解协议向仲裁裁决转化，就能够赋予调解协议以仲裁裁决具有的执行效力；四是把调解协议向公证债权文书转化；五是把调解协议向支付令转化。

但回归到我们最初的问题，调解协议是否能够直接具有执行效力，其实这一问题在法理上是具有的理论依据。以其内在根据为例。首先，当事人意思自治和合意理论。根据程序法的法理，越是当事人合意强的纠纷解决程序，其执行力就越强。比如说仲裁裁决执行效力，很大程度上也来源于其程序的推动来源于当事人意思自治。其次，程序保障理论。例如司法程序虽然有较少的当事人合意，但是因为其具有高度的程序严密性，因此其裁决结果的执行效力非常强。而调解协议的达成是受到一定程序保障的，随着其程序的完善性严密性提高，也应当赋予该协议的执行力也应当有所提升。第三，权力属性理论。若调解有司法或其他公权力的背书，也应当赋予其一定的强制执行力。

最后总结上述讨论，如果我们建立一种当事人合意性质强、程序保障强、调解员职业素质强、有公权力机关背书的金融消费纠纷调解机制，那么是否能够赋予调解协议以一定的执行力将是能够得到深入探讨的。在解决调解协议效力问题的基础上，金融消费纠纷解决机制发展才会是长足的。

陈墨阁 年利达律师事务所律师

关于金融消费者保护这一大的命题，首先应从考察“金融消费者”这一概念产生的历史背景出发。美国2008年金融危机时发行了大量的低息贷款和无息贷款，这些金融产品的风险大大超过了一般消费者的承受能力，违约的情况增加，因此通过提倡“保护”金融消费者进而比较省时省力的解决这一问题。但给予金融消费者的保护并非无穷无尽的。例如去年出台的《九民纪要》就提出金融机构针对金融消费者有“适当性”保护义务。提出金融机构对金融消费者有“适当性”保护义务的目的，是确保消费者能够在充分了解相关经营产品以及投资活动的性质的基础上做出自主决定。这与西方资本市场领域所讲的金融机构“了解你的客户”在原理上是相通的，也就是说要将适当的产品卖给适当的人。从另外的角度讲，金融机构要去了解客户的信用和风险承受能力，实现“卖者尽责”的基础上“买者风险自负”的状态。

金融纠纷需要在线纠纷解决机制的加持，不仅有其理论上的原因，也有实践上的需求。随着网络发展，许多金融交易都是线上完成的，换言之若产生纠纷，所有的证据都留存于线上（例如国内市场上的股票交易几乎都是线上进行的，但香港是例外，因为目前香港还存在一定的纸质股票）。因此金融消费纠纷往往与电子商务纠纷有共同的一个特点，就是证据的固定几乎可以全部在线上完成。单从这一点上来讲，在线纠纷解决机制能够满足金融消费纠纷化解的现实需求。